Hermanos y hermanas

En el contexto de las transformaciones que vive hoy día nuestro país, es ésta una ocasión especial para presentar el texto “El nombramiento, las elecciones por usos y costumbres en Oaxaca”, y para agradecer a María Cristina Velásquez por la oportunidad que nos da ahora de profundizar nuestras reflexiones en un tema tan esencial para la vida política y jurídica de nuestra Entidad. Por este hecho vaya un reconocimiento especial a quienes han hecho posible esta obra.

1. Los usos y costumbres, son normas, así a secas.

Fieles a la tradición apologética hacia el Código Civil de Napoleón de 1804, los legisladores Oaxaqueños establecieron en el artículo noveno del Código Civil la disposición que dice: “Contra la observancia de la ley no puede alegarse desuso, costumbre o práctica en contrario”. Congruentes con este postulado, el orden jurídico de la Entidad, puso por encima de todo a la ley, ignorando y pisoteando de tajo las “costumbres” y “tradiciones” de los pueblos. Sólo en algunas situaciones, en tanto fuente supletoria, la costumbre podría ser utilizado, como es el caso de la aparcería tal como está dispuesto en el artículo 2643 que dice: “la aparcería de ganados dura el tiempo convenido, y a falta de convenio, el tiempo que fuere la costumbre del lugar”. Al usarse la costumbre como fuente supletoria éste debería estar explícitamente autorizado por la ley, de otro modo no.

Como notamos, el legislador considero que para que la norma fuese eficaz entre la población nadie podía ejercitar la costumbre como norma de conducta. En una realidad tan plural y tan diversa como Oaxaca, que como todos sabemos existe una gran cantidad de pueblos y comunidades indígenas, pronto esta norma del código civil se convertiría en una verdadera regla de excepción, que casi nadie cumpliría. Mas bien la regla general que impero desde antaño ha sido la de usar la costumbre para regular la convivencia general de los Oaxaqueños. La costumbre, como norma jurídica, expresada en forma oral, fue desde tiempos inmemoriales la base reguladora de la conducta de los habitantes de las comunidades y pueblos indígenas de Oaxaca.

De este modo, aunque la legislación y la teoría, considerarán a la “costumbre” sólo como fuente supletoria en los casos autorizados por la propia ley, lo cierto es que para las comunidades y pueblos de Oaxaca, la “costumbre” fue la norma que por regla general estatuyó la vida cotidiana, cuestión que fue radicalmente ignorada por el orden jurídico estatal y federal. Esta regla general de aplicación de la “costumbre” en las comunidades indígenas, ha venido mostrándose como un todo integral, que no solo rige aspectos de las relaciones individuales, sino que constituyen sistemas completos de normas e instituciones jurídicas que dan vida y cohesión a la comunidad, sin duda el ejemplo mas elocuente lo es el sistema de elección de las Autoridades Municipales. Por su vigencia permanente y su alta eficacia, las normas indígenas lograron perdurar, de modo tal que hoy día constituyen la base normativa de nuestras comunidades y pueblos.

Reconocer a la costumbre como norma, así a secas, no ha sido una tarea fácil, como nos lo hace ver Cristina en el texto en comento. De hecho, por eso cobra especial relevancia las reformas constitucionales y legales emprendidas en 1990 y 1995 respectivamente, en relación con las normas y procedimientos que nuestros pueblos indígenas usan para elegir y nombrar a las autoridades. El hecho de que estos avances se hayan fortalecido en octubre de 1997 con el establecimiento del Libro Cuarto en el que se reconocen las normas del derecho consuetudinario para elegir y nombrar autoridades en los municipios de los pueblos, significa que las actitudes propias del monismo jurídico han empezado a quedar atrás.

Esta misma tendencia, que no hubiera sido posible sin los aportes intelectuales de gente como Cristina, ha sido confirmada por la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Oaxaca que en su capítulo V trata el asunto relacionado con los sistemas normativos de los pueblos indígenas. El artículo 28 de la ley en referencia dispone: “El Estado de Oaxaca reconoce la existencia de los sistemas normativos internos de los pueblos y comunidades indígenas con características propias y específicas en cada pueblo, comunidad y municipio del Estado, basados en sus tradiciones ancestrales y que se han transmitido oralmente por generaciones, enriqueciéndose y adaptándose con el paso del tiempo a diversas circunstancias. Por tanto en el Estado dichos sistemas se consideran actualmente vigentes y en uso.”

Quienes, como Cristina hemos cuestionado el monismo jurídico, hoy día podemos estar seguros que hemos dado un paso en la construcción del pluralismo jurídico.

2. El municipio, una máscara para los pueblos

La historia del municipio es uno de los aspectos relevantes que Cristina aborda en el libro que estamos comentando. Lo anterior es fundamental, porqué como sabemos todos, el municipio es una de las tantas figuras e instituciones que en México se ha importado desde el exterior, sea por nuestra propia voluntad o como producto de la imposición. Esto no nos debe extrañar, puesto que el propio modelo de la república federal que actualmente tenemos es también parte de las importaciones mexicanas.

Ciertamente el municipio es una de las primeras imposiciones que los invasores hicieron en el territorio de nuestros pueblos. A pesar de que el municipio procedía de otro contexto geográfico y cultural, la mentalidad homogénea de los invasores permitió que dicha institución se instaurara a la imagen y semejanza de los ya existentes en Europa. Pero ¿Qué de igual o parecido tenía la realidad de los pueblos de Europa en relación con los pueblos de estas tierras del ABYA YALA?

Para los colonizadores y seguramente para muchos de sus descendientes, no valía la pena quebrarse la cabeza tratando de entender la realidad de nuestros pueblos. Lo más urgente y necesario para aquellos tiempos era establecer el control y el sometimiento por parte de la corona española hacia los pueblos indígenas. La forma eficaz para establecer este control, además de muchas otras como las encomiendas, las reducciones, los repartimientos, etc, fue el establecimiento de la institución municipal.

Muy semejante como llegó la doctrina católica en amplios regiones indígenas del país y de Oaxaca, el municipio se instauró acompañado de la violencia y el sometimiento cruel. Ante esta situación, como nos lo comenta Cristina, nuestros pueblos no permanecieron con los brazos cruzados. En el régimen colonial la reacción indígena adaptó múltiples formas de resistencias, entre ellos de manera fundamental las rebeliones armadas. De igual modo y ante el nuevo sol, los pueblos comprendieron y mostraron una capacidad de adaptar su vida y sus costumbres a la nueva era, no obstante todos los sufrimientos y las contradicciones.

Esto pasó con la religión católica. Los pueblos lo recibieron con respeto pero nunca dejaron su propia religiosidad, mismo que siguieron practicando aún en la oscuridad de la noche. Esto mismo sucedió con la institución del municipio que desde que fue impuesta a los pueblos, estos lo concibieron como una máscara para soportar las inclemencias de la fría y pesada noche que apenas empezaba. Aceptar dicha máscara implicaba, por lo menos, garantía de sobre vivencia. Seguramente esta máscara sigue sirviendo hoy día para fines concretos: por ejemplo, como mecanismo de presencia y prestigio político o como medio para la obtención de recursos financieros por parte del Estado.

Con el paso del tiempo, hoy día el municipio es parte de la realidad cotidiana de nuestros pueblos. Pero el municipio de los pueblos indígenas no es el municipio que aparece formalmente en la constitución y las leyes de México. El municipio de Cotzocón Mixe es una institución muy distinta al municipio de Oaxaca de Juárez. Como ya lo hemos comentado con antelación, la institucionalidad de ambos municipios esta basado en sistemas normativos diferentes. En el municipio de Cotzocón valen las normas mixes. En el municipio de Oaxaca, son vigentes las normas del Estado.

Lo anterior hace diferentes a los municipios indígenas del resto de los municipios del estado y país. Esta realidad diferente, para desfortunio nuestro, no esta reconocida así en el artículo 115 de la constitución, ni en todas las leyes que de ella emanan. Por eso si es que hay voluntad política verdadera por reconocer los derechos indígenas en la constitución federal, seguramente esta es una de las próximas tareas de la legislatura federal. De cualquier el peso de la diferencia es tanta que nadie lo puede negar, ni ignorar.

En esta dirección y con el texto de Crístina, podemos afirmar en forma contundente que esta especificidad del municipio indígena radica en el ejercicio permanente de la llamada democracia directa que recae directamente en algunas de las siguientes instituciones:

a) Asamblea de Ciudadanos
b) El consenso como mecanismo básico para la toma de decisiones
c) Sistema de Cargos
d) Gratuitidad de los servicios públicos
e) Rendición de Cuentas
f) Revocación del mandato

Estas y otras instituciones han contribuido notablemente para que haya gobernabilidad y paz social en todas las regiones indígenas de Oaxaca. Con excelente precisión podremos aprender y reflexionar cada una de estas instituciones en el texto que ahora nos ofrece Cristina.

3. En el fondo: la autonomía indígena

La demanda y exigencia de los pueblos por un municipio acorde a la realidad y cultura de los mismos, tiene una gran trayectoria histórica. Pero esta demanda sólo tiene sentido cuando en el fondo los pueblos están pensando en la reconstitución y autonomía de los mismos, en tanto sujetos colectivos. Cuando la autonomía es pensada solo en función de los intereses del Estado y la Federación, y no en función de los propósitos de los pueblos, no estamos haciendo mas que reproducir las actitudes de simulación.

En relación con esta demanda debemos reconocer que los municipios indígenas, en especial en Oaxaca, de alguna u otra manera han implementado acciones que tienden al fortalecimiento de su Autonomía. Tal como lo hemos hecho notar muchos de estos municipios ejercen facultades y funciones, por ejemplo, el asunto de la elección y nombramiento de las autoridades municipales bajo formas y mecanismo propios. También todos estos municipios gozan de una asignación financiera por parte del Estado y la Federación que le permite solventar, aunque sea minimamente sus proyectos y programas de trabajo.

Sin embargo hay una necesidad muy fuerte de fortalecer la autonomía en este nivel dado que actualmente muchas de las disposiciones del artículo 115 constitucional han quedado en letra muerta, y también existen muy grandes limitaciones desde la propia ley. Entre otras cuestiones importantes que deberíamos de destacar para el fortalecimiento de la autonomía municipal, podrían ser:

1. La posibilidad de que cada uno de los municipios indígenas tenga la facultad de elaborar normas para todos los aspectos que tengan que ver con la vida interna del municipio. Esto no sucede en la actualidad dado que es la legislatura local de Oaxaca quien tiene la facultad para elaborar normas en los municipios.

2. La necesidad de que goce de mayores asignaciones financieras tomando en cuenta criterios compensatorios, para financiar sus planes y programas de desarrollo y crecimiento municipal

3. El diseño de mecanismos concretos que permitan la participación municipal de las Agencias Municipales y de Policía en las cabeceras municipales, bajo un respeto irrestricto a la autonomía comunitaria y las particularidades de cada uno de los municipios.

4. La distribución equitativa y proporcional de los recursos municipales, tanto en la cabecera municipal como en sus Agencias, a fin de evitar confrontaciones estériles y abusos hacia las Agencias.

5. Del mismo modo, y para el caso de que llegara a instituirse una Autonomía Regional, tal como lo estamos demandando, sería muy difícil que se diera una relación directa entre las instancias de la Autonomía Regional y todas las comunidades diversas que agrupe dicha Autonomía. Por ello probablemente el municipio podría desempeñar una función como instancia intermediaria, a efectos administrativos y de representación.

En el contexto de la actual lucha del movimiento indígena por la autonomía estas propuestas y sugerencias cobran una especial relevancia.

4. Los retos actuales

Además de las exigencias globales antes señaladas y que tienen que ver con la autonomía de los pueblos en el ámbito municipal, como nos lo hace ver Cristina, en Oaxaca hace falta seguir consolidando en la constitución y en las leyes, concretamente en la ley electoral, algunas de las siguientes cuestiones:

a) Los mecanismos de solución de controversias en relación con la determinación y precisión de los municipios que habrán de elegir a sus autoridades por el sistema jurídico propio

b) Los mecanismos de solución de las controversias sobre los procedimientos que los municipios indígenas habrán de usar para elegir y nombrar a sus autoridades municipales

c) Los mecanismos para solucionar las inconformidades que surjan al interior del municipio sobre las condiciones y resultados de la asamblea de elección.

d) Las formas de participación de los pueblos indígenas en las instancias de deliberación y decisión del Instituto Estatal Electoral y el Tribunal Estatal Electoral. En este marco, la ley debería alentar y favorecer las iniciativas de las comunidades y municipios para formar instancias regionales de conciliación para resolver los conflictos de naturaleza electoral y postelectoral

e) La no intervención del Congreso Local en la calificación de las elecciones en los municipios indígenas, para que esta sea una facultad exclusiva de los órganos electorales competentes, pudiendo ser en este caso el Consejo general del Instituto Estatal Electoral, quien conforme a la ley indígena debería sólo de convalidar la elección realizada.

f) La aplicación del delito de etnocidio y discriminación para los funcionarios públicos o representantes y funcionarios de los partidos políticos, que violenten la autonomía de los pueblos para definir el régimen por el cual elegirán sus ayuntamientos, determinar sus procedimientos y elegir libremente a sus autoridades

De igual modo, uno de los retos pendientes en el ámbito electoral sigue siendo la cuestión de la representación indígena en el Congreso Local. Aunque hoy día no existe una propuesta acabada desde las organizaciones de los pueblos, lo cierto es que hay cuestiones que urgen, como por ejemplo:

a) La redistritación electoral siguiendo criterios que respeten la configuración étnica de nuestra entidad.

b) La definición de un mecanismo no partidario para la elección y nombramiento de los representantes indígenas, tomando en consideración las formas democráticas que usan las comunidades y municipios respectivos en la elección de sus autoridades municipales.

Con estas aportaciones que en gran medida han sido desatadas por las reflexiones de Cristina seguramente estamos dando un paso fundamental en la construcción del pluralismo jurídico. Esperemos que pronto las reflexiones aquí realizadas sirvan para alentar la reforma electoral que es a todas luces necesaria en nuestra entidad y en nuestro país. Recordemos que finalmente sin los pueblos indígenas no habrá democracia plena en nuestro país.