Lic. Adelfo Regino Montes
SERvicios del Pueblo Mixe, A.C.
Territorio Mixe, Oaxaca, México

Agosto del año 2002

1. Introducción

El nuevo milenio amanece con un signo fundamental a saber, la diversidad[1]. Podemos afirmar que la diversidad es una característica esencial de la humanidad. Esto sucede así muy a pesar de las pretensiones homogeneizantes que han existido sobre la faz de la tierra en el transcurso de la existencia humana. Pero la diversidad no es sólo un fenómeno objetivo, sino tiene una connotación subjetiva, y es aquí donde cobra mayor relevancia para el futuro de la humanidad entera. Hoy día la diversidad es un hecho innegable, pero debemos reconocer que está en permanente peligro.

Esta diversidad, aplicada al ámbito de las estructuras políticas y legales de los Estados actuales, ha sido objeto de debate y en muchos de los casos de negación radical. Esto es así porque en el proceso de conformación de los Estados modernos ha permeado la idea de que a un Estado debe corresponder a una sola “nación”. Bajo esta hipótesis se han emprendido acciones de dominación y destrucción de “pueblos” y “naciones” enteras, bajo la óptica de conformación de un solo Estado con una sola “nación”, con una sola cultura, con una sola lengua, con una solo cosmovisión. El genocidio y el etnocidio, han sido las consecuencias lamentables del sueño absurdo de conformar Estados monoétnicos.

Sin duda alguna, esta es la historia que hemos vivido los pueblos indígenas del mundo. Como esta demostrado ampliamente, los pueblos indígenas somos portadores de culturas propias y específicas, mismos que han dado una gran diversidad a este mundo. Este hecho ha sido comúnmente negado. Como consecuencia de esta actitud, en el transcurso de la existencia humana se han implementado políticas de colonialismo, explotación, exclusión, marginación y exterminio hacia los pueblos indígenas. Esta actitud no cambió con los procesos de conformación de los Estados actuales como consecuencia de las luchas por la independencia de muchos países del mundo. Ciertamente los países colonizadores dejaron de intervenir en la vida interna de los países independizados, pero las nuevas estructuras políticas, legales y económicas de los Estados constituidos, excluyeron y negaron tajantemente a los pueblos indígenas. Para los fundadores de estos Estados simplemente los pueblos indígenas no existían y no tenían porque existir para el futuro. Con ello se empezó a implementar de hecho un colonialismo interno con consecuencias lamentables para todos.

Ante esta historia de agresión, los pueblos indígenas del mundo hemos resistido. Gracias a esta resistencia hoy día los pueblos indígenas existimos, con grandes fuerzas y múltiples debilidades, en el contexto internacional. Pero nuestra existencia no implica que haya terminado toda la historia de colonialismo que pesa sobre nosotros en todos los rincones del planeta. Es más, nuevas amenazas caen sobre la vida de nosotros. Quizás lo mas importante de todo este proceso difícil y complejo es que hemos aprendido a usar las herramientas legales y políticas para la defensa y el fortalecimiento de nuestros pueblos, en tanto sujetos colectivos.

Uno de estos instrumentos es la Autonomía, como una forma concreta y eficaz para hacer posible nuestro inalienable derecho a la libre determinación y como un medio idóneo para posibilitar la democracia, el federalismo y la descentralización en el marco de los Estados en los cuales nos encontramos. La Autonomía, como forma de descentralización política y jurídica, constituye un elemento indispensable para la paz y la prevención de conflictos al interior de los Estados y en el ámbito internacional.

La Autonomía, sólo es posible bajo una nueva concepción del Estado. Para hacerlo posible se tiene que dejar atrás la idea de que a un solo Estado corresponde a una sola “nación”, para encaminarnos hacia la existencia de un Estado -en tanto organización político y jurídico- en cuyo seno convivan diversas naciones y pueblos. Es decir necesitamos abandonar la idea del Estado monoétnico para encaminarnos hacia un Estado multicultural y multiétnico. Esta nueva concepción, implicaría sin duda alguna, una transformación de las actuales estructuras jurídicas, políticas, económicas y sociales, que traería cambios positivos para todos. Además de las repercusiones internas, habría sin duda alguna, efectos en el orden internacional para el bien de toda la humanidad.

La autonomía, como ya lo constatan las diversas experiencias mundiales, no es un proceso fácil[2]. Mas aún tratándose de Estados en el que existe una fuerte discriminación hacia los pueblos tradicionalmente subyugados. Por eso implica un proceso en el que se requiere de una fuerte voluntad democrática y un compromiso social de todos los actores de la vida interna de los respectivos Estados. En estos procesos también se requiere de un verdadero compromiso y solidaridad internacional, ya que la democracia, el federalismo, la descentralización y la paz son valores que deben ser comunes a todos.

Este es el reto del nuevo milenio. Para los pueblos indígenas del mundo, la autonomía como forma concreta para ejercer la libre determinación y como mecanismo idóneo para posibilitar la democracia, el federalismo y la descentralización, en el marco de los Estados actuales, constituye una condición indispensable para lograr la paz mundial y el desarrollo sostenible que todos requerimos.

2. México, en el camino difícil de la Autonomía Indígena

2.1. La realidad indígena en México

Al igual que muchos países del mundo, México es en los hechos un Estado multiétnico y pluricultural. Actualmente esta diversidad esta alimentada con la presencia de 62 pueblos indígenas con una población aproximada de 12 707 000[3], mismo que constituye el 13% del total de la población mexicana. Según datos del Gobierno Mexicano, los pueblos indígenas vivimos en diversas regiones del país cuya superficie abarca la quinta parte del territorio nacional, en los cuales la propiedad es mayoritariamente comunal y ejidal.

En México, los pueblos indígenas somos portadores de una gran riqueza cultural y natural. En especial las culturas[4] de nuestros pueblos indígenas, constituyen uno de los elementos esenciales de la gran diversidad y pluralidad mexicana. La aportación cultural de los pueblos indígenas al conjunto nacional, es sin duda alguna, una cuestión invaluable. Aunado a lo anterior, las regiones indígenas tienen una gran riqueza natural. Los grandes yacimientos de petróleo, minerales y las principales presas hidroeléctricas, se encuentran precisamente en territorio de los pueblos indígenas. Gracias a la sabiduría indígena de respeto a la tierra, México tiene una gran riqueza biológica y vegetal. Esta gran diversidad de animales y vegetales esta precisamente en territorio de los pueblos indígenas.

Paradójicamente, los pueblos indígenas de México sufrimos una gran pobreza, marginación y exclusión en todos los ámbitos de la vida cotidiana. “Problema tales como las severas deficiencias en alimentación, la falta de saneamiento, las precarias condiciones de salud y educación; la dispersión, el difícil acceso y el aislamiento geográfico de gran parte de las comunidades indígenas; la escasez de empleo, el bajo o inexistente ingreso, el deterioro ecológico, los problemas productivos y de comercialización, la expoliación y explotación de la fuerza de trabajo, la falta de acceso pleno a los órganos de administración e impartición de justicia, el caciquismo, la violencia armada e incluso las persecuciones religiosas son, entre otros, factores que han acentuado las tendencias históricas de la desigualdad y la vulnerabilidad de la población indígena. Basta añadir que 88% de los municipios indígenas se encuentra en condiciones de alta y muy alta marginación y que, debido a la migración, un gran número de indígenas habita campamentos insalubres en los campos agrícolas o ha engrosado los cinturones de miseria de las ciudades medianas y de las grandes urbes”[5]

Aunado a lo anterior, están los problemas estructurales e históricos al cual han sido sometidos nuestros pueblos como resultado del proceso de colonización (externa e interna) que hemos vivido en los últimos tiempos. La historia de despojo de los territorios, tierras y recursos naturales no es ajeno para ningún pueblo indígena de México y el mundo. Por allá, en los inicios de la segunda mitad del siglo XX, muchos de nuestros pueblos -en especial los pueblos Mazateco y Chinanteco, ambos pertenecientes al estado de Oaxaca- fueron sepultados por las aguas torrenciales de las Presas hidroeléctricas Miguel Alemán y Cerro de Oro, ambos construidas a mediados del siglo XX. En la construcción de estas dos presas, miles y miles de hectáreas de tierras indígenas, pasaron a manos del Estado, por supuestas causas de utilidad pública. Y esta destrucción, que para nosotros constituye un verdadero genocidio y etnocidio, alcanzó a otros pueblos indígenas de México, como es el caso del Pueblo Mixe al cual fueron despojados aproximadamente 18 mil hectáreas de tierras comunales.

Aunado a los despojos descritos con antelación - que desde luego se han reproducido en toda el país, a través de muy distintas formas - están los problemas relacionados con los conflictos por límites de tierras, mismos que han adquirido dimensiones sangrientas y dolorosas. Muchos de estos conflictos han provocado el enfrentamiento entre comunidades, teniendo como consecuencia cientos y miles de muertos, sin que los mecanismos de sentencia y conciliación sean eficaces[6]. Como sabemos estos conflictos son originados fundamentalmente por la concepción individualista-mercantilista de la tierra, que exige que esta deba tener un dueño conocedor de sus limites y mojoneras, mismos que deben constar por escrito, situación en la que nuestras comunidades se han visto obligadas a someterse por las constantes amenazas de invasiones, expropiaciones y despojos de las tierras y los recursos naturales.

Y este acoso no termina. Hoy frente al avance de las políticas neoliberales, la tendencia hacia la individualización de la tierra aumenta cada vez más. Por un lado esta el avance del Programa de Certificación de Derechos Comunales ( PROCEDECOM) dependiente de la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), cuyo propósito es individualizar la tierra en las comunidades y ejidos de los pueblos, lo cual atenta gravemente contra la comunalidad, eje vertebral de la vida indígena. Con ello se esta facilitado la venta, renta y concesión para la explotación y sobreexplotación de las tierras y recursos naturales indígenas, así como la firma de convenios con sociedades mercantiles nacionales y trasnacionales donde se impulsan procesos de decisión rápida, con información deficiente y engañosa, violándose con ello las disposiciones del artículo 14, párrafos 1 y 2 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo relativo a pueblos indígenas.

La tensión, confrontación y subordinación han sido las características básicas en el proceso de relación entre los pueblos indígenas y el estado mexicano. Esta cuestión se acentúa especialmente en lo relativo al proceso de organización autónoma de las comunidades y municipios que integran los Pueblos. Un ejemplo en esta dirección se da cuando las autoridades indígenas aplican las normas comunitarias para resolver problemas internos de diversa índole. El conflicto surge cuando la autoridad indígena ha emitido su veredicto para resolver un problema, pero las autoridades estatales, alegando una facultad superior someten a revisión estas decisiones, llegando en algunos casos a enjuiciar a las autoridades indígenas[7] por el ejercicio de sus funciones comunitarias, situación que implica un desconocimiento de nuestras normas, instituciones, autoridades y sus correspondientes facultades jurisdiccionales.

En México el proceso de autonomía de nuestros pueblos enfrenta obstáculos de diverso orden. Por un lado está la ausencia de su reconocimiento constitucional, legal e institucional, lo cual imposibilita su implementación a través de las herramientas propias de un estado de derecho. Y por el otro, está la intromisión de las instituciones del gobierno estatal y federal, así como de los partidos políticos en todas las regiones indígenas del país. Como podemos notar, el proceso de autonomía en México es una cuestión de hecho, y no de derecho, lo cual nos coloca en una situación de exclusión política frente al conjunto nacional.

Finalmente lo más preocupante de todo este proceso es que frente a las demandas pacíficas de autonomía, el Estado ha respondido con la militarización, la persecución de numerosos dirigentes y autoridades indígenas, así como el uso asistencialista y corporativista de los recursos y programas gubernamentales[8] en un claro afán de dividir y atomizar el movimiento por la autonomía indígena. Esto tiene diversas repercusiones en la vida de nuestros pueblos que constituyen sin duda alguna una nueva forma de etnocidio y genocidio.

2.2. La respuesta de los pueblos ante la negación estatal: el movimiento por la autonomía indígena

La extrema pobreza, la marginación social, la discriminación global, la exclusión política, no son fenómenos que hayan surgido del azar, sino son consecuencia directa de toda la historia de colonialismo y de la negación permanente al que hemos estado sometidos. En México esto ha sucedido muy a pesar de la independencia lograda en 1821. En toda la historia constitucional mexicana[9] los pueblos indígenas hemos sido negados y en consecuencia excluidos de toda la estructura jurídico, político, económico y cultural de México. En 1824, al expedirse la primera constitución mexicana, los constituyentes de aquel entonces nos dieron un trato de extranjeros. Esto mismo sucedió en el contexto de la expedición de la segunda constitución mexicana en 1857, en el que incluso se implementaron políticas de desamortización de las tierras comunales de los pueblos. En 1917, después de la dolorosa revolución mexicana, se decretó la actual constitución mexicana, que empezó a dar respuesta al problema de la tierra y se estableció la figura del municipio libre, como una forma de descentralización jurídica y política. Sin embargo, bajo la tesis integracionista y paternalista del estado mexicano, los pueblos indígenas volvimos a quedar fuera de la conformación política y legal del país.

Desde su fundación en 1824, México es una república federalista[10], contrario a las pretensiones centralistas que los conservadores quisieron imponer a mediados del siglo XIX. Este régimen federalista se constituyó a partir de las Entidades Federativas unidas a la Federación tal como lo establece el artículo 40 de la actual Constitución Mexicana. A su vez las Entidades Federativas tienen como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre[11] en los términos establecidos por el artículo 115 de la Constitución.

El federalismo[12], como forma de descentralización territorial, política, jurídica y administrativa, representó un avance importante en la democratización de México, tal como lo han reconocido varios de sus autores[13]. Sin embargo los constituyentes mexicanos ignoraron el criterio étnico en la conformación de la estructura federalista del Estado Mexicano, quedando excluidos nuestros pueblos indígenas. Lo anterior no significa que los indígenas no hayamos sido beneficiados del régimen federalista, ya que es a partir de este régimen como se han instituido aproximadamente 803 municipios[14] que pueden ser calificados como indígenas en la medida que concentran 30% y más de Población Indígena Estimada. En este aspecto es necesario aclarar que la figura del municipio fue una institución impuesta por la Corona Española a nuestros pueblos como una forma de control político y administrativo. A pesar de lo anterior, hoy día, el municipio es una de las instituciones el cual nos hemos ido apropiando paulatinamente y le hemos ido imprimiendo una característica propia y especial[15], mismo que nos permite hablar del “municipio indígena”.

De este modo los pueblos indígenas dejamos de existir en la Constitución y en la estructura federalista del Estado Mexicano, no porque el esquema federalista no lo permitiese, sino por la falta voluntad política de los constituyentes para dar un lugar a los pueblos indígenas originarios de estas tierras. Ante este hecho, y con mayor fuerza desde la década de los setentas, los pueblos indígenas del mundo hemos reclamado una transformación sustantiva de los Estados actuales, incluyendo desde luego el Estado Mexicano, para modificar la actual relación entre el estado y los pueblos indígenas, que como hemos señalado con antelación es de clara subordinación.

Para hacer posible esta nueva relación hemos planteado un conjunto de reformas a la Constitución Federal, a las leyes secundarias y a las instituciones del Estado Mexicano, cuyo punto esencial es el reconocimiento del derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas mediante un régimen de autonomía en el marco de los Estados constituidos[16]. La propuesta de autonomía de los pueblos indígenas, vendría a saldar ese histórico olvido que cometieron los constituyentes mexicanos y contribuiría enormemente en la construcción de una plena democracia y un federalismo más acorde a la realidad social de México. Es decir, con la autonomía indígena estaremos dando el paso de un Estado monoétnico a un Estado Multiétnico y pluricultural.

2.3. La autonomía indígena; forma concreta para ejercer la libre determinación y mecanismo idóneo para posibilitar la democracia y el federalismo en México

La propuesta de autonomía indígena tiene fundamento jurídico en el orden jurídico internacional, muy específicamente en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, que en el artículo primero de ambos ordenamientos establece:

“Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural”

Es importante afirmar que aunque hasta hoy se nos querido negar nuestro estatus de “pueblos”[17], denominándonos como “poblaciones”, “minorías”, “grupos étnicos”, entre otros, lo cierto es que somos pueblos, pues en cada caso seguimos reuniendo tanto las características objetivas que se atribuyen tradicionalmente a los pueblos (un idioma, una historia común y distintiva, etc.), como las subjetivas (identidad, voluntad de seguir unidos, etc.). Y por el hecho de ser pueblos consecuentemente tenemos el derecho a la libre determinación estatuida en la Carta Internacional de los Derechos Humanos.

El derecho a la libre determinación que poseen todos los pueblos se puede ejercer de diferentes maneras, una de las cuales es a través de la Autonomía. La autonomía, entre otras formas, es una manera concreta de ejercer el derecho a la libre determinación en el marco de un Estado. Al respecto es importante afirmar que los pueblos indígenas del mundo, en uso de la libre determinación, habrán de concretar dicho derecho bajo la modalidad que ellos mismos decidan de conformidad con sus realidades, valores y normas ancestrales.

Para el caso de México, la Autonomía es la forma de ejercicio colectivo de la libre determinación que los pueblos indígenas de México estamos reivindicando. No deseamos por tanto una separación respecto al Estado Mexicano, sino que estamos demandando mayores espacios de libertad para poseer, controlar y gestionar nuestros territorios, para normar nuestra vida política, jurídica, económica, social y cultural, así como para intervenir en condiciones de dignidad y equidad en las decisiones estatales y nacionales que nos afectan.

La autonomía es una idea y práctica histórica que los pueblos indígenas hemos venido defendiendo ancestralmente. En este contexto es importante afirmar que de hecho, y en el caso de la gran mayoría de los pueblos indígenas de México, la Autonomía no es algo nuevo que vayamos a construir desde cero. Aunque no existan palabras específicas en nuestras lenguas maternas que se puedan traducir como Autonomía, en el caso del Pueblo Mixe se vienen utilizando denominaciones como “këm ana´amën” o “këm kotujkën” cuyo significado en castellano es la capacidad que tenemos de “darnos nuestras normas” y de “ejercer nuestra autoridad”. El planteamiento que formulamos en este momento es que, lo que ya se da de hecho sea reconocido como derecho, y que sea también ampliado paulatinamente.

Desde esta perspectiva, la Autonomía es la capacidad de decidir nuestro destino en todos los ámbitos de la vida cotidiana, tales como la economía, la política, la procuración y administración de justicia, los asuntos territoriales, la cultura y la educación, y en general todos los aspectos sociales, con una identidad y conciencia propia, y con la suficiente capacidad de apertura para comunicarse con los demás ciudadanos del país y del mundo.

La autonomía indígena para ser tal, necesita de la configuración de los siguientes elementos:

a) La autoafirmación, que significa que nosotros tenemos derecho de proclamar nuestra existencia como pueblos, y a ser reconocidos como tales por la Constitución, las leyes y las instituciones del Estado Mexicano.

b) La autodefinición, que consiste en la facultad para definir, conforme a nuestra propia cultura y visión del mundo, nuestra existencia colectiva y la integración de nuestros pueblos.

c) La auto delimitación, que conlleva el derecho para definir los límites territoriales de nuestros pueblos indígenas.

d) La autoorganización, que es el poder que se nos debe reconocer para que podamos tener una forma de organización político y jurídico, expresada a través de un Estatuto Legal y definido en el marco del Estado Mexicano.

e) La autogestión, que expresa el derecho de nuestros pueblos para gestionar sus diversos asuntos, es decir, para gobernarnos y administrarnos libremente en el marco de competencias claramente definidas en un Estatuto Regional correspondiente.

Como podemos apreciar el reconocimiento de regímenes autonómicos implica siempre una descentralización política y administrativa del Estado, descentralización que sería más o menos amplia según los casos, y que en su máxima expresión incluiría la facultad legislativa del ente autónomo. Siguiendo este razonamiento, no es posible hablar de un modelo autonómico y de un nivel de descentralización jurídico-política que sea aplicable a todos los casos y a todos los Estados. Siendo la Autonomía una concreción del derecho a la libre determinación, esa libertad debe manifestarse como la facultad para escoger cuál debe ser el alcance de la autonomía y cuales son las competencias concretas que asumirá el ente autónomo.

Es por ello que estamos manejando la propuesta de varios niveles de autonomía, de tal manera que los sujetos indígenas puedan optar por aquel que en un momento dado corresponda mejor a sus circunstancias y requerimientos. En el caso concreto de México estamos hablando de por lo menos tres niveles distintos de autonomía y son:

a) Autonomía comunitaria

b) Autonomía municipal

c)Autonomía regional indígena

Tal como lo han señalado diversos especialistas “la autonomía india para ser tal, empieza por ser local, comunitaria, porque ese es el ámbito fundamental de las relaciones humanas de los indios“[18]. Es en el nivel comunitario donde transcurre la vida inmediata y en donde se toman las decisiones básicas en el ámbito económico, político, jurídico, religioso, cultural, educativo, territorial, entre otros.

Un nivel intermedio de ejercicio de la autonomía es el que se da a través de la figura del municipio. Como lo hemos señalado anteriormente, aunque el municipio no es una institución propia de los pueblos, lo cierto es que nos hemos ido apropiando de ella, llegando incluso a darle una característica específica. En el caso de Oaxaca, esto es particularmente claro en lo relativo a la elección y nombramiento de las autoridades municipales[19], mismo que se da a través de instituciones y procedimientos propios diferentes del resto de los municipios no indígenas.

Pero para que la autonomía sea eficaz no es suficiente el espacio comunitario y municipal, pues no hay pocas posibilidades de sostener la autonomía local frente al Estado. “Así, la autonomía india depende de la construcción de un ámbito supracomunitario, que aglutine y represente a la comunidades que integran cada grupo etnolingüístico. Ese ámbito, en el lenguaje del derecho internacional, se llama Pueblo. Entonces, la tarea que aparece como fundamental para llegar a que la autonomía india local sea real y sólida, consiste en construir un espacio de articulación de todas las comunidades de cada grupo: una asamblea General de cada pueblo, o un Consejo General de Ancianos, o una Federación de Comunidades[20]“.

En este sentido estaríamos hablando de la Autonomía Regional como el mecanismo de articulación de las comunidades y municipios que integran cada pueblo indígena. La autonomía regional posibilitaría la creación de espacios regionales de decisión, como por ejemplo las Asambleas de Autoridades, de tal forma que éstas serían las instancias máximas de decisión, interlocución y representación frente a los distintos ordenes de gobierno (ejecutivo, legislativo y judicial) en el ámbito estatal y federal, así como frente a otras instancias externas. A partir de estos espacios de decisión regional deberían coordinarse las distintas acciones a emprenderse en las comunidades y municipios respectivos. Estas acciones comprenderían asuntos relacionados con la política, la economía, la cultura, la educación, la justicia, la salud, y otros aspectos fundamentales de la vida indígena. De concretarse la Autonomía Regional, los pueblos obtendríamos algunas de las siguientes ventajas:

a) Ventajas económicas, en tanto que se manejarían recursos económicos relativamente altos y tendríamos la capacidad de implementar planes de desarrollo regional.

b) Ventajas políticas, puesto que se contaría con un poder político que nos permitiría negociar con el Estado y la Federación, desde una posición de fuerza notablemente mayor que la de las comunidades y municipios aislados como hasta hoy.

c) Ventajas jurídicas, dado que tendríamos en nuestras manos la procuración y administración de justicia, con base a nuestras normas y tradiciones propias, previa armonización con las normas e instituciones del Estado, en un marco de pluralismo jurídico.

d) Ventajas culturales-educativas, en virtud de que tendríamos la posibilidad de intervenir en la determinación de los planes y programas educativos y culturales, mismos que deberían retomar nuestras necesidades específicas y los elementos y valores culturales, en un contexto de verdadera interculturalidad.

e) Ventajas sociales, dado que se podrían implementar a nivel regional acciones que tiendan al fortalecimiento de las sociedades indígenas en su conjunto, y no sólo mediante esfuerzos y acciones aisladas como ha venido sucediendo usualmente.

Es importante señalar por último que, aparte de las consideraciones y ventajas antes expresadas, el reclamo de autonomía que planteamos los indígenas se enmarca en un contexto global que se da en nuestro país de demanda generalizada de una mayor democracia y pleno federalismo mediante una descentralización de la toma de decisiones. Si democracia y federalismo implican, la concepción de un Estado descentralizado en los diversos órdenes de la vida cotidiana, este proceso de descentralización no tiene que concebirse únicamente en función de las Entidades Federativas y los Municipios como esta establecido actualmente en el orden jurídico mexicano, sino que en el contexto de Estado multiétnicos como México, también debe aplicarse a los Pueblos Indígenas. Sólo así podemos hablar de una democracia incluyente y de un federalismo pleno. De este modo la demanda de Autonomía que hacemos los indígenas de ninguna manera debe concebirse como algo que solo habrá de beneficiar a los pueblos indígenas, sino sobre todo al conjunto del país.

3. Hacia la impostergable construcción de Estados multiétnicos y pluriculturales basados en la autonomía de los pueblos indígenas, como garantía para la estabilidad y paz del mundo

La autonomía indígena sólo será posible bajo una nueva concepción del Estado y del Derecho. Para ello se requiere dejar atrás la concepción monista del Estado y encaminarnos hacia una visión plural y abierta. Viendo así las cosas tendremos consecuentemente un Estado multiétnico y pluricultural en el marco de un pluralismo jurídico. De modo que Estado multiétnico y pluralismo jurídico van de la mano.

Para hacer eficaz la autonomía indígena es importante entablar un proceso político y social de reconstitución del sujeto autonómico, en este caso los pueblos indígenas. Esto cobra relevancia en virtud de que los pueblos indígenas hemos sido sometidos durante siglos a acciones de destrucción y etnocidio. El colonialismo aberrante ha dejado dividido, atomizado y débil a muchas de nuestras instituciones políticas, jurídicas, económicas, culturales y sociales.

Esta reconstitución debe partir desde el nivel local, en este caso desde las comunidades indígenas. Es ahí donde hay que empezar a fortalecer la cultura y la institucionalidad comunitaria. Se trata por tanto de adquirir y fortalecer las capacidades autonómicas en este nivel en forma integral, es decir, desde lo político, económico, jurídico, cultural y social. Sólo mediante las ideas y acciones locales será posible implementar la autonomía comunitaria, como un cimiento sólido para una autonomía que englobe a todo un pueblo o región indígena. Reconocer desde la Constitución y desde la ley a la comunidad indígena como una entidad de derecho público con funciones autonómicas, sería sin duda alguna uno de los primeros pasos para el logro de la Autonomía Indígena a escalas mayores.

Un segundo paso tiene que ver con el fortalecimiento de la figura del “municipio indígena” como un tipo de municipio con características particulares y diferentes del resto de los municipios del país. En México existe la necesidad de fortalecer la autonomía en este nivel dado que actualmente muchas de las disposiciones del artículo 115 constitucional han quedado en letra muerta, y también existen muy grandes limitaciones desde la propia ley. Entre otras cuestiones importantes que deberíamos de destacar para el fortalecimiento de la autonomía municipal, podrían ser:

a). La posibilidad de que cada uno de los municipios indígenas tenga la facultad de elaborar normas para todos los aspectos que tengan que ver con la vida interna del municipio. Esto no sucede en la actualidad dado que son las legislaturas locales quienes tiene la facultad para elaborar normas relacionadas con los municipios.

b). La necesidad de que goce de mayores asignaciones financieras tomando en cuenta criterios compensatorios, para financiar sus planes y crecimiento municipal.

c). El diseño de mecanismos concretos que permitan la participación municipal de las agencias municipales, bajo un respeto irrestricto a la autonomía comunitaria y la particularidades de cada uno de los municipios.

d). La distribución equitativa y proporcional de los recursos municipales, tanto en la cabecera municipal como en sus Agencias, a fin de evitar confrontaciones estériles y abusos hacía las Agencias.

e). Del mismo modo, y para el caso de que llegaran a instituirse las Autonomías Regionales Indígenas, sería muy difícil que se diera una relación directa entre ésta y todas las comunidades y localidades que llegasen a integrarlos, por ello el “municipio indígena” podría desempeñar una función como instancia intermediaria, para efectos administrativos y de representación en las instancias regionales.

Un tercer paso en la compleja tarea de la reconstitución indígena tiene que ver con la articulación e interrelación de las comunidades y municipios que existen en el plano de un pueblo o región indígena. La idea general que subyace es que si somos un pueblo con características culturales y sociales semejantes, debemos trasladar dicha unidad en el plano político, jurídico y económico. El mecanismo eficaz que hemos propuesto en esta dirección es la Autonomía Regional Indígena. Como esta suficientemente dicho, esta autonomía tendría que implementarse a partir de un Autogobierno Regional fundado en un Estatuto Regional con competencias y funciones claramente delimitadas.

A pesar de lo poca voluntad política para reconocer la autonomía regional, este es el tipo de autonomía que hemos estado peleando los pueblos indígenas durante los últimos treinta años, ya que como lo hemos señalado con antelación, sólo con su reconocimiento y su implementación en el terreno de los hechos, podremos completar nuestra reconstitución y emprender un desarrollo acorde a nuestras realidades y culturas.

Vistas así las cosas, los referentes del federalismo mexicano tendrían que complementarse notablemente. Para el caso de las regiones y pueblos indígenas, tendría que instituirse un primer nivel de gobierno que en este caso vendría a ser la “Comunidad Indígena“. Enseguida tendría que reconocerse la especificad de los “Municipios Indígenas” como un segundo nivel de gobierno indígena que estaría agrupando a las comunidades y localidades indígenas. En un tercer nivel de autogobierno estaría sin duda alguna las “Regiones Autónomas Indígenas”, que estarían agrupando a todos los municipios y comunidades pertenecientes a un mismo pueblo (autonomía monoétnica) o a pueblos distintos (autonomía pluriétnica). A su vez, serían las Regiones Autónomas quienes estarían entablando las relaciones con la Entidad Federativa y la Federación, en el marco de competencias y funciones previamente acordadas.

Para que esto sea posible hace falta voluntad política para realizar un conjunto de reformas al orden jurídico mexicano, partiendo desde la propia Constitución. Este es un reclamo generalizado de los pueblos indígenas de México, muy especialmente después del levantamiento armado del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) en enero de 1994. En los diálogos realizados durante 1995 y 1996 en San Andrés, Chiapas, entre el Gobierno Federal y el EZLN, se acordó “...el reconocimiento, como garantía constitucional, del derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas...El derecho a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía asegurando la unidad nacional. Podrán, en consecuencia, decidir su forma de gobierno interna y sus maneras de organizarse política, social, económica y culturalmente. El marco constitucional de autonomía permitirá alcanzar la efectividad de los derechos sociales, económicos, culturales y políticos con respeto a su identidad[21]“.

Conforme a lo acordado, la Comisión de Concordia y Pacificación (COCOPA)[22] elaboró el 29 de noviembre de 1996 una iniciativa que propone un conjunto de reformas a la constitución mexicana para reconocer los derechos indígenas, en especial el relacionado con la libre determinación y autonomía, con fundamento en los Acuerdos de San Andrés. Una de esta propuestas establece textualmente:

“Se respetará el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y niveles en que hagan valer su autonomía, pudiendo abarcar uno o más pueblos indígenas, de acuerdo a las circunstancias particulares y específicas de cada entidad federativa.

Las comunidades indígenas como entidades de derecho público y los municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indígena, tendrán la facultad de asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones. Las autoridades competentes realizarán la transferencia ordenada y paulatina de recursos, para que ellos mismos administren los fondos públicos que se les asignen. Corresponderá a las legislaturas estatales determinar, en su caso, las funciones y facultades que pudieran transferírseles...[23]”

Hasta hoy estos Acuerdos no se han cumplido, muy a pesar de que en el año 2001 el Congreso Mexicano decidió aprobar una serie de modificaciones a la Constitución Mexicana para reconocer los derechos indígenas. En relación con el tema de la autonomía, en el artículo segundo de la referida reforma constitucional se estableció:

“El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticas y de asentamiento físico”

Aunque hoy día existe esta prescripción general en la Constitución Mexicana, los legisladores no establecieron los mecanismos y las formas concretas para ejercitar el derecho a la autonomía tal como lo establece la propuesta de la COCOPA, por lo que no será mas que una mera declaración de voluntad que por la ausencia de dichos procedimientos y mecanismos difícilmente podrá implementarse en el terreno de los hechos[24]. De este modo al no cumplirse con los Acuerdos de San Andrés, el diálogo entre el gobierno federal y el EZLN se han roto y las posibilidades de paz se han alejado.

Con ello nos hemos dado cuenta de la poca voluntad política que existe en los actuales órganos de representación de los Estados para reconocer la autonomía indígena. De hecho son pocos los Estados que han decidido reconocer dicha autonomía en sus estructuras políticas y jurídicas constitutivas. Quizás el ejemplo más importante en América Latina es el reconocimiento de la Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua. Con gran valía en 1987, al aprobarse la Constitución Política de Nicaragua se estableció en su artículo octavo que “Nicaragua es de naturaleza multiétnica y parte integrante de la nación centroamericana”.

Ese mismo año se aprobó el Estatuto de Autonomía de la Costa Atlántica en el que textualmente se reconoció que “el proceso de Autonomía enriquece la cultura nacional, reconoce y fortalece la identidad étnica; respeta las especificidades de las culturas de las comunidades de la Costa Atlántica; rescata la historia de las mismas; reconoce el derecho de propiedad sobre las tierras comunales; repudia cualquier tipo de discriminación; reconoce la libertad religiosa y, sin profundizar diferencias, reconoce identidades diferentes para construir desde ellas una unidad nacional[25]“. En el Estatuto de autonomía en referencia se estableció el derecho de los pueblos indígenas y comunidades étnicas de la Costa Atlántica a elegir sus propios órganos de administración regional, a preservar sus culturas ancestrales y a decidir sobre el uso y aprovechamiento de sus tierras y sus recursos naturales. El Estatuto de Autonomía de la Costa Atlántica creó dos regiones autónomas: la Región Autónoma del Atlántico Norte (RAAN) y la Región Autónoma del Atlántico Sur (RAAS).

Con la experiencia Nicaragua el camino esta abierto. No hay razón alguna para tener miedo al reconocimiento constitucional y legal de la naturaleza multiétnica y pluricultural de los Estados en los cuales habitamos los pueblos indígenas. No hay razón alguna para seguir negando el reconocimiento de la Autonomía de los Pueblos Indígenas como parte constitutiva de los Estados actuales. Es necesario alejar los temores, no solo en el orden nacional, sino también en el orden internacional.

En el proceso de discusión del proyecto de Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas, hemos notado resistencias de algunos países del mundo a reconocernos como pueblos indígenas con el consecuente derecho a la libre determinación[26]. Nosotros queremos decirles que dichos temores y resistencias son infundados ya que los pueblos indígenas sólo estamos buscando un lugar en este mundo en el que podamos vivir con justicia y dignidad. Por esta razón es impostergable la aprobación del proyecto Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas en los términos propuestos por el Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas.

Esta última tarea es sin duda alguna una responsabilidad colectiva. Este mundo no podrá alcanzar la democracia y la paz, mientras los derechos colectivos de los pueblos indígenas, en especial el relativo a la libre determinación y autonomía, sigan excluidos del orden jurídico internacional. Por eso cobra especial importancia la adopción de la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas. Apelo al espíritu solidario de esta Conferencia Internacional sobre el Federalismo para que se sume a nuestra voz. Así juntos estaremos construyendo un mundo con vida justa y digna para todos.

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[1] (Del Latín. Diversitas, -atis) f. Variedad, desemejanza, diferencia. Abundancia, copia, concurso de varias cosas distintas.

[2] Al respecto Ignacio Torres Muro haciendo referencia al proceso de Autonomía en España afirma: “Es difícilmente discutible que una de las opciones más arriesgadas del constituyente español de 1978 fue la de romper con las siempre controvertidas tradiciones centralistas de nuestro Estado en los últimos doscientos años y lanzarse a organizar territorialmente el poder de acuerdo con pautas basadas en un nuevo reparto del mismo, en el que las comunidades con fuerte presencia en aquél gozaran de cauces de representación política y los correspondientes poderes”. Torres Muro, Ignacio. Los Estatutos de Autonomía. Boletín Oficial del Estado. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid. 1999

[3] Población indígena estimada por el Instituto Nacional Indigenista (INI) y el Consejo Nacional de Población (CONAPO). Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2001-2006. México

[4] “Los pueblos indígenas entendemos nuestras culturas como toda aquella manifestación que expresa nuestra manera integral de concebir la relación que tenemos con nuestra madre tierra y las relaciones entre nosotros mismos, como seres humanos comunitarios. Nuestras culturas incluyen elementos como el idioma, las prácticas sociales, políticas, jurídicas, económicas, las artes, las ciencias, la medicina, la religión, etc.” Declaración de Tlahuitoltepec Mixe sobre los derechos fundamentales de las naciones, nacionalidades y pueblos indígenas de Indolatinoamérica. Tlahuitoltepec Mixe, Oaxaca, México. Octubre de 1993.

[5] Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. Presidencia de la República 2001-2006. México. P. 86.

[6] Un caso reciente es el ocurrido el 29 de mayo del año 2002 en el paraje denominado “Agua Fría” en la comunidad zapoteca de Xochiltepec, Oaxaca, en el cual fueron masacrados 26 comuneros zapotecos pertenecientes a la comunidad de referencia.

[7] Numerosas autoridades indígenas han sido enjuiciados por los delitos de abuso de autoridad, entre otros, por el simple hecho de haber hecho justicia conforme a las normas, instituciones y procedimientos comunitarios indígenas. Este hecho constituye, sin duda alguna, una agresión al proceso de autonomía de nuestros pueblos.

[8] Varios de los programas gubernamentales implementados en los pueblos indígenas tienen un carácter eminentemente asistencialista. Tal son los casos del Programa de Apoyo al Campo (PROCAMPO), el Programa de Oportunidades mismo que es implementado por la Secretaría de Desarrollo Social para combatir la pobreza, fundamentalmente.

[9] Las tres constituciones que ha tenido México han sido expedidos en los siguientes años: 1824, 1857 y 1917. Esta última rige actualmente la vida general del Estado Mexicano.

[10] El actual artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece: “Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental”

[11] Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: “ Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa , el municipio libre...”

[12] “La base conceptual de esta teoría del Estado federal está constituido por los conceptos de la centralización y la descentralización de un orden jurídico. El Estado federal es concebido como una modalidad específica, más o meno típica, de un orden jurídico relativamente descentralizado”. Schmill, Ulises. Fundamentos teóricos de la defensa de la constitución en un Estado federal. La defensa de la Constitución. Cossío, José Ramón y Pérez de Acha, Luis M., Compiladores. Distribuciones Fontamara. Segunda edición. México. 2000.

[13] “Desde el establecimiento del sistema Federal, los pueblos del Estado han tenido la costumbre democrática de elegir por si mismos a los funcionarios que con el nombre de alcaldes y regidores, cuidaban de la policía, de la conservación de la paz y de la administración de los fondos comunales. Esta costumbre benéfica fue robustecida por el sistema federativo, otorgándose a los pueblos la facultad de elegir a los miembros de sus ayuntamientos y repúblicas, y reglamentándose las obligaciones y derechos de estas corporaciones. Por este motivo, el sistema republicano, representativo, popular, fue bien recibido por los pueblos del Estado y el sistema central que abolió aquellas corporaciones, causó un gran disgusto universal que contribuyó a la caída de es sistema que nos fue fatal. Restablecida la Federación, los pueblos no sólo han recobrado sus ayuntamientos y repúblicas, sino el derecho de elegirlas conforme a sus antiguas costumbres, quedando así organizada la administración de las municipalidades de una manera, que lejos de obstruir, expedita la marcha de la administración general del Estado”. Benito Juárez García, Exposición al Soberano Congreso de Oaxaca, 2 de julio de 1848.

[14] En México existen un total de 2 443 municipios.

[15] Los municipios indígenas tienen como característica especial el hecho de que están regidos por un sistema normativo propio que establece como principios fundamentales, la concepción del poder como servicio, la tierra comunal como ente de disfrute colectivo, el trabajo comunal como el eje del crecimiento comunitarios, así como la asamblea y el sistema de cargos como espacio de decisión y formación permanente para ejercer el servicio público.

[16] En los Acuerdos de San Andrés sobre Derechos y Cultura Indígena se estableció que “El Estado respetará el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas, en cada uno de los ámbitos y niveles en que harán valer y practicarán su autonomía diferenciada, sin menoscabo de la soberanía nacional y dentro del nuevo marco normativo para los pueblos indígenas. Esto implica respetar sus identidades, culturas y formas de organización social. Respetará, asimismo, las capacidades de los pueblos y comunidades indígenas para determinar su propio desarrollo. Y en tanto se respeten el interés nacional y público, los distintos niveles de gobierno e instituciones del Estado mexicano no intervendrán unilateralmente en los asuntos y decisiones de los pueblos y comunidades indígenas, en sus organizaciones y formas de representación, y en sus estrategias vigentes de aprovechamiento de los recursos naturales“. Pronunciamiento Conjunto que el Gobierno Federal y el EZLN enviarán a las Instancias de Debate y Decisión Nacional. México. 1996

[17] Hasta hoy la denominación oficial que utiliza el sistema de la Organización de la Naciones Unidas (ONU) para referirse a nosotros es el de “poblaciones indígenas” y no el de “pueblos indígenas” como lo estamos proponiendo. Esto es altamente preocupante ya que constituye una forma de discriminación hacia todos los pueblos indígenas del mundo.

[18] Maldonado Alvarado, Benjamín. Geografía simbólica. Una materia para la educación intercultural en escuelas indias de Oaxaca. Centro de Información y Documentación. Dirección General de Culturas Populares e Indígenas. México. 2002. Página 6

[19] En Oaxaca están reconocidas formalmente 418 municipios que utilizan el régimen normativo propio para la elección de autoridades municipales en el que no intervienen los partidos políticos.

[20] Ibidem. Página 6

[21] Pronunciamiento Conjunto que el Gobierno Federal y el EZLN enviarán a las Instancias de Debate y Decisión Nacional. México. 1996

[22] Instancia legislativa integrada por legisladores pertenecientes a todos los partidos políticos representados en el Congreso Mexicano, creada en 1995 por mandato de la Ley de Concordia y Pacificación para coadyuvar en el proceso de diálogo entre el Gobierno Federal y el EZLN.

[23] Propuesta de adición de la fracción IX del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos hecha por la Comisión de Concordia y Pacificación (COCOPA) el 29 de noviembre de 1996.

[24] Por esta razón, aproximadamente 330 municipios indígenas de México impugnaron, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, esta reforma constitucional a través de la figura de las controversias constitucionales. En la formulación de estas controversias las autoridades indígenas expresaron que no fueron reconocidos los derechos fundamentales de los pueblos indígenas en los términos acordados en San Andrés, Chiapas y que no se les consultó de conformidad con lo establecido en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT en donde se establece que los gobiernos deben “consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”. Precisamente en estos días la Suprema Corte de Justicia de la Nación habrá de resolver estas controversias, del cual esperamos sean favorables a las demandas de nuestros pueblos.

[25] Considerando V del Estatuto de la Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua.

[26] El proyecto de Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas, en su artículo 3 establece: “Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural”. A la par el artículo 31 estatuye: “ Los pueblos indígenas, como forma concreta de ejercer su derecho de libre determinación, tienen derecho a la autonomía o el autogobierno en cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, en particular la cultura, la religión, la educación, la información, los medios de comunicación, la salud, la vivienda, el empleo, el bienestar social, las actividades económicas, la gestión de tierras y recursos, el medio ambiente y el acceso de personas que no son miembros a su territorio, así como los medios de financiar estas funciones autónomas”.